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《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》系列解读 | 坚持稳中求进 促进工业经济平稳增长

时间:2022年05月07日 来源:国家发改委

  为促进工业经济平稳增长,国家发展改革委等12部门印发了《关于促进工业经济平稳增长的若干政策》(以下简称《若干政策》)。工业经济的平稳增长对宏观经济的平稳运行意义重大,而且通过合理的政策组合拳,不但能够促进当下工业的平稳增长,而且能够培育壮大新动能,促进工业结构的优化升级,为工业更长期的持续健康发展打牢基础。

  一、工业经济平稳增长的重要意义

  面对新冠肺炎疫情冲击,我国经济在2021年实现了8.1%的增长,但是面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,经济下行风险加大,因此2021年的中央经济工作会议要求,2022年经济工作要稳字当头、稳中求进。工业是国民经济的主要部门,工业的平稳增长对宏观经济的稳增长意义重大。

  工业是应对疫情冲击的稳定器。2020年暴发的新冠肺炎疫情给全球经济带来严重冲击,而我国经济呈现出恢复快、增速高的特点。我国GDP增速2020年第一季度下降6.9%,二季度快速恢复到3.1%,全年实现2.2%的增长,2021年GDP增速达到8.1%。我国经济在疫情中的优秀表现得益于对疫情的有力控制,生产得以快速恢复。在疫情中世界范围内开工不足的情况加大了对中国制造业产品的需求,进一步带动了中国制成品出口的增长,工业成为推动中国经济发展的重要力量。2020年中国工业增长2.4%,超过GDP增速0.2个百分点;2022年中国工业增长9.6%,超过GDP增速5.6个百分点。2021年工业增加值占GDP的比重也比2019年提高一个百分点达到32.6%,改变了多年来工业占比持续下降的情况。当前新冠肺炎疫情仍然在全球范围肆虐,保持宏观经济稳定需要工业继续发挥重要作用。

  工业的产业带动作用大。工业产品本身及其加工制造过程的复杂度高、产业链长,工业产品的生产过程既需要来自众多工业行业的原材料、零部件、机器设备、仪器仪表等生产资料,也需要来自农业、建筑业、服务业产出的投入。而且近年来先进制造业与现代服务业的融合程度不断加深,工业生产中的服务投入占比持续增加,工业最终产品中也包含越来越多的软件、算法以及依托产品的各种增值服务。工业的增长不仅会通过自我加强机制带动工业本身,而且会通过工业的投入和产出影响到国民经济的其他行业。因此,工业稳增长的作用不仅在工业本身,而且对其他行业的平稳发展意义重大,工业稳国民经济才能稳。

  二、加强统筹协调,坚持系统观念

  工业的增长既取决于工业内部循环的畅通和工业品的市场需求条件,也受制于其他领域的要素保障能力;工业的增长既受其他行业的影响,同时也会影响到其他行业。因此促进工业经济平稳增长,需要处理好工业与国民经济整体、短期与长期等方面的关系。《若干政策》提出六大方面18条举措就体现了统筹协调的要求和系统观念。

  打精准组合拳,避免大水漫灌。刺激工业经济增长,可以通过放宽流动性、增加贷款投放、大规模开展基础设施建设的手段拉动工业投资增长。但是这种大水漫灌式的政策虽然在短期能够起到立竿见影的效果,但是却可能造成重复建设和产能过剩等新问题。未来随着全球疫情的缓解和国际产能释放,国际市场对中国制成品的进口可能出现下降,会造成前期采取刺激政策形成的新增生产能力无法找到市场需求。疫情期间,中小企业由于规模小、谈判力弱,面临的经营压力更大。针对这一问题,《若干政策》关于企业的政策主要针对中小微企业,包括加大中小微企业设备器具税前扣除力度,进一步延长制造业中小微企业缴纳部分税费,加大地方对小型微利企业“六税两费”减免力度,按普惠小微贷款余额增量的1%对银行提供激励资金。由于国民经济各行业的内在联系,工业发展会受到其他产业的影响,因此《若干政策》提出的建议不仅包括工业本身,也覆盖到其他相关行业。《若干政策》提出加大中小微企业设备器具税前扣除力度政策,就包括了信息传输业、建筑业、租赁和商务服务业、房地产开发等工业等相关行业的中小微企业。

  为发挥市场主体活力创造环境。我国经济的基本面长期向好,通过持续深化体制机制改革,企业的活力也在不断增强,但是仍存在一些矛盾和问题限制企业活力发挥、影响企业成长。例如2021年,原材料价格上涨、电力供应短缺、土地供应不足、出口运力紧张等问题,造成工业企业的增长潜能未能充分释放。针对这一问题,《若干政策》将保市场主体、激发市场主体活力作为重要的政策方向,提出通过支持投资开发符合条件的矿产项目、推动“城市矿山”发展等措施保障原材料和初级产品保供稳价,通过支持海外仓建设、鼓励外贸企业与航运企业签订长期协议、帮助中小微外贸企业与航运企业直接对接、增加中欧班列车次解决出口运力紧张问题,通过支持产业用地实行“标准地”等灵活性供地政策解决土地供应不足问题。

  统筹当前工业增长与长期“双碳”目标。碳达峰碳中和是我国向国际社会做出的承诺,也是工业作为能耗和排放最高的产业部门的重要任务。但是也要看到,实现“双碳”是一项长期任务,要处理好发展与减排的关系、长远目标与短期目标的关系,降碳要把握好节奏和力度,实事求是、循序渐进、持续发力。2020年过紧的限电政策在一定程度上影响到工业经济的增长。针对这一问题,《若干政策》注意到短期稳增长任务与“双碳”长期目标之间的协调,增加了降碳政策的灵活度,提出能效高的存量、在建和拟建企业用电不加价,新增可再生能源和原料用能消费不纳入能源消费总量控制,能源强度目标在“十四五”规划期内统筹考核,国家重大项目能耗单列等举措。

  三、将稳增长与育动能有机结合

  稳定工业增长可以通过着眼于当前的产业结构增加投资、扩大需求,但这种政策仍然是工业平推式的增长,生产能力的低水平扩张很可能会与未来的需求不匹配,形成新的供给侧结构性问题。另一种方式是立足当前、着眼于未来,通过适当靠前发力,谋划实施一批代表未来发展方向的投资,这样既可以通过投资带动当前的工业增长,解决“稳”的问题,又可以通过代表未来方向的投资引领工业结构转型升级,并通过技术改造、基础设施升级为工业的中长期发展奠定基础。《若干政策》提出的一系列政策既着力推动稳住当前增长,又发力培育壮大未来增长动能,并通过培育新动能的投资带动当前工业增长,体现了中央经济工作会议“稳中求进”的要求。

  当前工业发展有数字化和绿色化两大趋势。一是新一轮科技革命和产业变革突飞猛进,以云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链、扩展现实等为代表的数字技术是创新最活跃的领域,而且数字技术是典型的通用目的技术,在国民经济各领域能够获得广泛应用并产生深刻影响。数字技术能够提高工业的生产效率、改进产品质量、降低生产成本、增强产线柔性、创新商业模式,成为影响工业竞争力的重要力量。二是绿色低碳发展成为全球共识,许多国家提出碳达峰碳中和目标,我国也提出2030年实现碳达峰和2060年实现碳中和。欧盟已推出碳边境调节税,碳排放高的产品进入欧盟市场的价格竞争力会被削弱。在此背景下,提高碳效率、减少碳排放不仅是世界各国和工业企业的社会责任,而且直接关系到工业产品的国际竞争力。世界各国政府都在积极推动工业的数字化和绿色化转型。

  《若干政策》也将数字化和绿色化作为工业稳中求进的重要方向,提出了多项具体的举措。在数字化转型方面,主要包括数字基础设施建设和工业企业本身的数字化改造两个方面,具体措施有引导电信运营商加快5G建设,实施北斗产业重大工程,加快实施大数据中心建设专项行动,支持工业企业加快数字化改造升级。在绿色发展方面,主要包括新能源产业的发展和工业节能减排,具体措施有推进沙漠戈壁荒漠地区大型风电光伏基地建设,中东部地区发展分布式光伏,沿海地区发展海上风电;对煤电等行业绿色低碳转型提供金融支持;推动煤电机组以及钢铁、有色、建材、石化等高耗能行业进行节能降碳技术改造;对高耗能企业的加价电费专项用于支持企业节能降碳技术改造;推动大型光电基地、节能降碳改造项目尽快开工建设。(李晓华中国社会科学院工业经济研究所研究员)